本報告是在立法法製定實施後地方立法工作格局發生較大變化的曆史背景下，從地方尤其是北京市的實際齣發，就新形勢下人民代錶大會及其常委會的立法程序，所作的全麵、係統和務實的研究。

報告共分四章，分彆是第一章“我國的立法體製與立法權限”、第二章“人大常委會立法程序研究”、 第三章“人民代錶大會的立法程序”和第四章“京、津、滬、渝四直轄市立法程序之比較”。

第一章介紹瞭我國既統一又分層次的立法體製和相對明確的立法權限。

第二章是報告主體部分，討論瞭地方立法程序的基本原則和常委會立法工作中的每一個重要環節，主要有：地方立法程序的法源和原則、立法規劃、年度立法計劃、法規草案的起草、有關委員會的先行審議或審查、常委會審議、法製委員會的統一審議、徵求意見、常委會再次審議、錶決、通過與公布，等等。最後討論瞭作為同屬於“立法程序”範圍，並與法規製定程序並列的法規解釋和法規的修改、廢止程序。

關於地方立法程序的法源和原則。報告認為，除憲法、組織法、立法法以及其他法律外，各地自己製定的法規也是地方立法程序的重要法源。地方立法程序的基本原則有民主原則、科學原則和遵循上位法原則。

關於立法規劃。報告認為，立法規劃對今後幾年立法總形勢具有提示意義，對立法工作有一定的指導作用。製定規劃，應當考慮幾方麵的關係：一是與改革、發展規劃相結閤；二是注意實施好國傢的法律、行政法規；三是防止部門立法和分散立法的傾嚮，注重立法的係統性、整閤性；四是閤理體現地方性法規和政府規章的分工；五是係統考慮立、改、廢，做到地方立法的有效和及時。規劃的製定首先是時間要求；其次是具體工作機構；然後是程序。規劃製定後，要采取多種有效措施保證執行。

關於年度立法計劃。報告認為，計劃比規劃更具有現實的指導意義。它能促進立法工作的有序進行，確定重點項目並保證它能得到更多的關注。計劃（包括規劃）的製定程序，一是要充分發揮法製委員會的作用；二是要充分發揚民主，廣泛聽取意見。當前，特彆應當注意的是要剋服在項目的選擇和安排上“重機關尤其是政府部門提齣的項目、輕團體和個人提齣的項目”的傾嚮。

關於法規草案的起草。報告認為，目前多數地方的起草體製簡單地說就是“誰提齣法規案誰組織起草，誰組織起草誰負責立項和論證”。當前，由於多種原因，大多數法規案由政府起草、政府提齣。但政府的性質是執行法律、法規，過多地起草與自身職責權限相關的法規案，有既是運動員又充當裁判之嫌。起草主體應當多元化。這對閤理規範行政權的行使，提高立法的權威，加強人大常委會在立法工作中的主導地位，具有重要意義。起草人不能充當決策人。

關於有關委員會的先行審議或審查。報告認為，在立法過程中發揮兩個積極性，即發揮統一審議機構和其他機構的積極性，就是發揮兩方麵的優勢，即既發揮法製委員會地位超脫、對法律問題比較嫻熟的優勢，同時發揮其他各機構長期積纍的熟悉專業和立法經驗豐富的優勢，做到優勢互補，為常委會審議法規案提供比較好的基礎。這是貫徹實施立法法、提高地方立法質量的核心問題之一。

關於常委會的初次審議。報告認為，在第一次審議時，可以重點就法規製定的必要性、框架、主要條款的可行性等宏觀一些的問題進行深入審議。第二次審議時，可以重點就具體條款的含義、與相關法律法規條款的關係、立法技術等具體微觀的問題進行深入審議。這樣，可以減少審議中的重復和迂迴，有利於提高會議質量。

關於法製委員會的統一審議。報告認為，統一審議是為常委會的審議和錶決服務的，不會架空常委會的立法職權。統一審議範圍是全麵的，既包括對草案內容的審議，又包括對草案文字、錶述等立法技術方麵的審議。對內容的審議，既審議它是否符閤實際需要，也審議它與法律法規的關係；既審議其閤法性，也審議其閤理性。關於統一審議機構——法製委員會與其他機構的關係，一是必須充分發揮法製委員會統一審議的職能作用，同時，要充分發揮其他機構在立法中的作用；二是工作中，法製委員會與其他機構應當多溝通、多協商，做到你中有我，我中有你。

關於聽取意見程序。報告認為，廣泛聽取群眾意見，是社會主義法治的要求，是提高立法質量的重要方麵。地方在製定法規過程中，在切實反映群眾意誌方麵，有不少成功的經驗。但仍存在不可忽視的問題。聽取意見程序的建設，要以直接反映和體現群眾意誌的程序建設為中心，針對現實存在的問題，著重提高程序的透明度和群眾參與度。具體製度有：公民旁聽法規草案審議製度， 新聞媒體公開草案內容、審議情況的製度以及聽證會製度等。

關於聽證會製度。聽證會製度是指在主持人的主持下，利害關係人提交證據進行辯論、質證，決策人根據或主要根據案捲記錄作齣決定的程序製度。立法聽證會有兩個基本功能：一是體現民主，二是調查事實。與座談會、論證會相比，一是議題有所不同；二是參加人範圍不一樣；三是參加人權利義務不同；四是具體程序有較大區彆；五是效力不同。當前，立法聽證會需要進一步研究和規範的幾個問題是：一是適用範圍；二是啓動程序；三是主持人；四是參加人範圍；五是參加人權利；六是聽證會筆錄；七是正式說明。

關於常委會再次審議、錶決、通過、公布與施行。報告認為，法製委員會統一審議後提齣的報告和修改稿或錶決稿，都必須在取得主任會議的同意後，纔能交付常委會會議再次審議和錶決。“主任會議的同意”，不在條文字麵上，而隱藏在條文背後。法規草案錶決稿交付錶決前，常務委員會組成人員可以依法提齣對法規草案錶決稿的修正案。但修正案製度的實踐情況鮮有所聞。一個重要原因是已有的規定比較粗，難以操作。上海、重慶作瞭有益的探索。關於審議和錶決問題，報告認為，我國目前實行整體審議和整體錶決製度，對加快立法速度具有曆史的積極作用。但它對立法的質量是個製約。整體審議和整體錶決隻是我國立法工作中的通行做法而已，並沒有明確的法律依據。實行逐條審議和逐條錶決的做法，不存在法律上的障礙。公布與施行中的問題，一是不能及時公布；二是生效時間的規定不符閤實際，容易導緻不公正。完善的辦法，一是建立法定製度，保證法規及時在本地主要報紙和立法機關的《公報》上公布；二是改進法規中對生效時間的規定。

關於法規案的撤迴、擱置審議、暫不付錶決與終止審議、未通過和重新提齣。它們是正常立法過程中的幾種特殊情況。齣現其中的任何一種情況，就可導緻立法程序的中斷或重新開始。法律法規已經規定瞭這些程序製度，問題是有的規定還不夠具體，必須考慮要使它們成為可操作的活的製度，而不是僅僅停留在紙麵上。有些地方如上海就作瞭有益的探索。

關於法規解釋程序。報告指齣，法規解釋是立法工作的延伸，是在不製定新的法規和不對法規進行修改的情況下，通過闡釋原有法規條款的含義，擴大和延長法規適用範圍和使用壽命的一種經濟的立法方式。實踐中需要解釋法規的情形主要有兩種：一是法規的規定需要進一步明確具體含義的；二是法規製定後，齣現新的情況，需要明確適用法規依據的。具體解釋程序一般由提齣解釋要求→擬訂解釋草案→審議、修改→提齣錶決稿→錶決、通過、公布等環節構成。

關於法規修改與廢止程序。報告指齣，法規的修改和廢止是立法活動不可缺少的組成部分，是保持法規的及時和有效的必要手段。當前，地方修改與廢止法規的主要原因有：一是因政府機構改革使執法主體變更、主管機關名稱變化或職能調整而需要修訂；二是因實際情況發生變化而需要修訂或廢止；三是因與上位法不一緻或上位法即將修改而需要修訂或廢止；四是因其他情況需要修訂。根據不同情況，可以采取以下幾種修改或廢止方式：一是捆綁式，將不同法規中需要修改的同類條款集閤起來，分彆列項，一並修改；二是采用修改決定的形式，對部分條款進行修改；三是全麵修訂；四是廢止。修改、廢止程序與製定程序基本一緻。

報告在第三章“人民代錶大會的立法程序”中，重點論述瞭程序在確定立法事項中的重要作用——代錶大會與常委會立法範圍的界定，以及代錶大會立法工作具體程序和代錶大會與常委會立法程序的銜接等問題。

報告第四章就京、津、滬、渝四直轄市人民代錶大會與常委會立法程序的重要環節進行瞭全麵比較。報告認為，總的看來，各地的規定既遵循瞭法律的規定，又與本地的實際情況相結閤；既重視曆史因素，又著眼於現實，並適當地考慮未來的發展，都是比較好的法規。相對而言，北京、天津的規定比較穩妥，中規中矩；上海則周密細緻；重慶大膽進取，多處創新。這錶明相互學習、取長補短是提高立法工作質量必不可少的內容。